"חשבונית ישראל" – פתרון זול שעלותו גבוהה

♦ ביום 31.05.2023 אישרה כנסת ישראל את הפרויקט השאפתני "חשבונית ישראל". פרויקט זה שעוגן במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2023 ו- 2024), התשפ"ג-2023, נועד לצמצם את תופעת השימוש בחשבוניות מס פיקטיביות. במסגרת התוכנית תפעיל רשות המסים מערך בקרה דיגיטלי על עסקאות בין עוסקים בזמן אמת, באמצעות הקצאת מספרי אישור לחשבוניות מס במועד הוצאתן.

♦ מדובר באחת התוכניות המרכזיות והשאפתניות שקידמה רשות המסים בשנים האחרונות למאבק בהון השחור בכלל, ובתופעת השימוש בחשבוניות פיקטיביות בפרט, וזו היתה לתכנית הדגל עבור מנהל רשות המסים לשעבר, מר ערן יעקב. השימוש בחשבוניות פיקטיביות נתפש כ"מכת מדינה" וכיעד מרכזי של גופי אכיפת החוק בישראל ושל רשות המסים, במאבק בהון השחור. על-פי ההערכות, מיליארדי שקלים מועלמים מקופת המדינה מדי שנה באמצעות שיטה זו אשר נתפשת כשיטת העלמה פשוטה ליישום וקשה יחסית לאיתור.

♦ בתחילת דרכה של החקיקה דרשה הרשות לחייב כל עוסק שמוציא חשבונית בסכום של מעל 5,000 שקלים עבור עוסק אחר (לקוח), לקבל אישור מידי "אונליין" בזמן ביצוע העסקה – אחרת הלקוח לא יוכל לנכות את מס התשומות הכלול באותה חשבונית. אולם בנוסח החקיקה שאושר כהוראת שעה, נקבע שמיום 01.01.2024 ועד ליום 31.12.2024 תתקיים תקופת מעבר (פיילוט) לתוכנית אשר במהלכה יידרש מספר הקצאה לחשבונית אך בעסקאות בסכום של 25,000 שקלים ומעלה.

♦ על כן על-פי התוכנית שאושרה, החל מיום 01.01.2024 (*נוכח מלחמת "חרבות ברזל" נדחה מועד התחולה ליום 31.03.2024) רשות המסים תקצה באופן מקוון מספר ייחודי לחשבוניות מס שערכן עולה על 25,000 שקלים, במתווה יורד על פני חמש שנים, כך שביום 01.01.2028 סכום החשבונית שטעונה מספר הקצאה יעמוד על 5,000 שקלים בלבד. מראשית יישום התוכנית תחול חובה לקבל מספר הקצאה מרשות המסים לחשבוניות בסכומים שנקבעו, וחשבונית מס ללא אישור הקצאה, לא תותר בניכוי מס התשומות.

♦ התוכנית ספגה ביקורת ממומחי מס ומהלשכות המקצועיות (לשכת יועצי המס, לשכת רואי החשבון ולשכת עורכי הדין) הן במישור הפרוצדוראלי והן במישור המהותי. כך, למשל, נטען כי התוכנית תעכב ותסרבל ביצוען של עסקאות גם מפאת העובדה שמערכות המחשוב של רשות המסים אינן ערוכות להתמודד עם העומס שצפוי להיווצר בעקבות הדרישה לדיווח בזמן אמת, וכי במקום לטפל באופן נקודתי בעבריינים במלחמתה המוצדקת בתופעת השימוש בחשבוניות פיקטיביות, רשות המסים מענישה קולקטיבית את ציבור העוסקים בישראל ומתייחסת אליהם כאל עברייני מס פוטנציאליים.
ברשות המסים דחו את הביקורת ופעלו לקידום התוכנית, תחילה בחוק ההסדרים לשנים 2021-2022, אך זו הושהתה. הרשות ניסתה שוב לכונן את התוכנית במסגרת חוק ההסדרים הנוכחי, והפעם, כאמור, החקיקה אושרה.

לפיכך נקבע כי החל מיום תחולת הוראת השעה, יידרש מספר הקצאה מרשות המסים לחשבוניות מס כתנאי לניכוי מס התשומות. קבלת מספר ההקצאה תעשה באמצעות פניה מקוונת של מפיק החשבונית לשרות הייעודי שהוקם ברשות המסים לצורך כך, בין אם באמצעות ממשק ייעודי שיוטמע בתוכנות מורשות לניהול חשבונות ובין אם באזור האישי של אותו עוסק. נקבע שלעוסקים שמשתמשים בפנקסי חשבוניות ידניים, תינתן אפשרות לקבל מספר הקצאה ביישום ייעודי של רשות המיסים שיהיה אף מותאם למכשיר הטלפון הנייד, על ידי הקלדת פרטי החשבונית. כאמור, השנה הראשונה לתחולת החוק תהיה בדרך של פיילוט, כאשר במהלכו כל חשבונית ללא יוצא מן הכלל תקבל מספר הקצאה, למעט שגיאות טכניות.

♦ החובה של עוסק לפנות בבקשה למספר הקצאה תחול בהתקיים ארבעה תנאים מצטברים:

1. סכום החשבונית לפני מע"מ גבוה מ-
• בשנת 2024 הסכום לפני מע"מ גבוה מ- 25,000 ש"ח (בשלב הפיילוט);
• בשנת 2025 הסכום לפני מע"מ גבוה מ- 20,000 ש"ח (בהתאם להחלטת ועדת כספים, יתכן כי בשנה זו יימשך הפיילוט בהתאם לאמור לשנת 2024);
• בשנת 2026 הסכום לפני מע"מ גבוה מ- 15,000 ש"ח;
• בשנת 2027 הסכום לפני מע"מ גבוה מ- 10,000 ש"ח;
• בשנת 2028 הסכום לפני מע"מ גבוה מ- 5,000 ש"ח;

2. החשבונית כוללת רכיב מע"מ שאינו בשיעור אפס – למשל, אין צורך במספר הקצאה כאשר החשבונית היא על מכירת פירות וירקות שלא עברו פעולה של עיבוד.

3. הלקוח הוא "עוסק מורשה" כהגדרתו בחוק מע"מ.

4. הלקוח דרש מספר הקצאה.

♦ דומה אפוא שהתוכנית הנ"ל נועדה לעבות את חומת ההגנה של רשות המסים מפני הפצה וקיזוז של חשבוניות מס פיקטיביות, וזו עתידה להצטרף למספר מנגנונים ודרכי פעולה שבהם נוקטת הרשות למעלה מעשור לשם ניטור עוסקים שקיים לגביהם חשש שעיסוקם הוא בהפצה ו/או בקיזוז של חשבוניות פיקטיביות, ולאחר מכן "סיכולם".
"סיכול" יכול להיות בין אם בדרך של מחיקת רישומו של העוסק ממרשם העוסקים המתנהל במע"מ ובין אם בדרך של ביטול הפטור שניתן לאותו נישום-עוסק מניכוי מס במקור והעמדתו בשיעור המקסימלי על-פי התקנות (20% או 30% מסכום כל תקבוליו). אולם, בשונה ממנגנוני ההגנה הקיימים קרי מנגנון הדיווח המפורט למע"מ ומאגר הנתונים המופק בידי יחידת מתווה הסיכולים ומתווה סיכול חש"פ (חשבוניות פיקטיביות) על יסוד נתוני הדיווח של הנישום-עוסק, הרבותא בתוכנית הנ"ל טמון בפוטנציאל של התוכנית למנוע את הוצאת החשבונית הפיקטיבית וממילא את ניכוי מס התשומות הכלול בה והכללתה כהוצאה בדוחותיו של הלקוח – הווה אומר, "סיכול" המעשה האסור טרם נולד.

♦ כדי שתוכנית זו תהיה אופרטיבית נתן המחוקק בידי מנהל רשות המסים, את הסמכות להחליט שלא ליתן לעוסק מספר הקצאה לחשבונית, אם היה לו יסוד סביר לחשש שלפיו חשבונית המס שלגביה הוגשה הבקשה תוצא שלא כדין. כאן המקום לציין שחשש כאמור יכול להתעורר כאשר ישנה התראה מיחידת מתווה הסיכולים לפיה מחזור עסקאותיו של העוסק בשנת המס הקודמת לא הולם את סכום העסקה נושא החשבונית, כאשר הלקוח שאליו מיועדת החשבונית הוא עוסק שבעבר היה לגביו חשש כי הוא מנכה מס תשומות בניגוד לדין או כאשר סוג העסקה והשירות שניתן במסגרתה שונה מהסיווג הענפי של הפונה. במקרה של דחיית הפניה, יישלח המנהל החלטה מקדמית לפונה, בה ייפרט את העילה להחלטתו הדוחה את בקשתו להקצאת מספר לחשבונית, וכן את הדרך שבה יכול העוסק לתקוף את ההחלטה - הכל בהתאם למנגנון "השימוע" הקבוע בהוראות סעיף 47(א2)(3) לחוק מע"מ.

♦ כאן המקום לציין שעל-פי סעיף 47(ג) לחוק, במהלך תקופת המעבר קרי בימים 31.03.2024-31.12.2024, ייעתר המנהל לכל פניה של עוסק להפיק מספר הקצאה לחשבונית, גם אם קיים יסוד סביר לחשש שהחשבונית תוצא בניגוד לדין. דומה שהטעם בהוראה מחריגה זו הוא ברצונו של המחוקק להטמיע במהלך תקופת המעבר את יישום התוכנית בקרב היחידות האזוריות ובקרב ציבור העוסקים ומיצגיהם. ואולם לדעת המחבר, אין פירושו של מתן מספר הקצאה באופן אוטומטי במהלך תקופת הפיילוט כדי להכשיר מלכתחילה חשבונית מס שהוצאה שלא כדין. הדעת נותנת שאם בעתיד יתברר שחשבונית מס שנתן לה המנהל מספר הקצאה באופן אוטמטי במהלך תקופת הפיילוט, היא חשבונית פיקטיבית, הרי שאז יוכל המנהל להפעיל את כל הסמכויות שנתן לו המחוקק בעניין הוצאה וקיזוז של חשבוניות מס כוזבות, ובכלל זה קביעת שומות לפי מיטב השפיטה, הטלת כפל מס, השתת קנסות מנהליים, פסילת פנקסים ואף העמדה לדין פלילי.
לאחר תום תקופת מעבר בת שנה עד שנתיים ובאישור שר האוצר וועדת הכספים של הכנסת, מנהל רשות המסים יהיה רשאי, בהתאם לשיקולים המפורטים בחוק, לסרב לבקשה להקצות מספר ייעודי לחשבוניות, בטרם הוצאת החשבונית ושליחתה ללקוח, ובכך למנוע ממקבל החשבונית את ניכוי מס התשומות הכלול בחשבונית שלא ניתן לה מספר הקצאה.

♦ כנרמז לעיל, פרויקט "חשבונית ישראל" הוא פרויקט שאפתני, יקר ומסורבל, שחסמיו הבירוקרטיים עלולים להכביד על ציבור העוסקים ועל מיצגיהם. לא ניתן שלא לתהות מדוע ממשלות ישראל לדורותיהן מבכרות פעם אחר פעם בפתרון קוסמטי ושטחי לבעיה כה עמוקה שמטרידה את שלטונות המס מזה עשרות שנים. אם חפצה רשות המסים בחיסול תופעת השימוש בחשבוניות הפיקטיביות, טוב היתה עושה אילו היתה רותמת את המחוקק לביטול מע"מ בין עוסקים, שהרי זה ממילא מנוכה. אמת, שינוי שכזה במסגרת חקיקה ראשית (ומשנית) מחייב שידוד מערכות והטמעת השינוי בקרב אגפיה השונים של הרשות ובקרב רשויות אחרות. מטבע הדברים מהלך שכזה צפוי לארוך זמן רב ולעלות הון, אך בכל זאת לא ניתן שלא לתמוה נוכח היקף הפגיעה של תופעת החשבוניות הפיקטיביות בקופה הציבורית, כיצד זה רשות המסים והמחוקק בוחרים פעם אחר פעם בפתרון הזול שעולה לציבור בכלל ולציבור העוסקים בפרט, ביוקר.