העליון: ממ"י תסווג כ"עוסק" לצורך תביעה ייצוגית בגין דמי היתר

♦ המערערים הגישו לביהמ"ש לעניינים מנהליים תובענה ובקשה לאישורה כתובענה ייצוגית, בטענה לגביית דמי היתר ביתר ע"י המשיבה בסך כולל של 500 מיליון ש"ח. במוקד התובענה במובן המהותי החלטה 1184 של מועצת מקרקעי ישראל  (להלן: "ממ"י") מחודש מרץ 2009, שהעניקה הנחות ופטורים בדמי היתר בעבור רכישת זכויות בניה נוספות. תוקף הסעיף היה לשנתיים. ביום 28.12.09 בוטלה החלטה זו, ונתקבלה החלטה 1186 אשר נכנסה לתוקף ביום 22.3.10, והיא האריכה את תוקף ההטבות לשנתיים נוספות. ביום 14.3.12 בוטלה החלטה 1186, ונכנסה לתוקף החלטה חדשה שמספרה 1245, שקבעה הסדר שונה. כנטען בתובענה הייצוגית, במסגרת מספר החלטות של הנהלת רשות שלא פורסמו, גבתה רשות מקרקעי ישראל (להלן: "הרשות") דמי היתר ביתר בניגוד להחלטות ממ"י. הוסף, כי במסגרת החלטה פנימית 2689 מיום 16.3.10 צוין, כי ככל שחוכר יפנה בבקשה להחזר כספים ששולמו ביתר, אלה יושבו לו. בבקשתם לתובענה ייצוגית נסמכו המערערים על שתי עילות – פרט 1 ופרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות (להלן: "החוק").  

 

♦ המשיבה עתרה לדחיית הבקשה לאישור התובענה כתובענה ייצוגית בהתאם להוראות סעיף 9(ב) לחוק, שלפיהן לא תאושר תובענה ייצוגית לפי פרט 11, כנגד "רשות" אשר הודיעה על חדילת הגביה במועדים הקבועים בחוק. נטען, כי ביום 14.3.12 בוטלה החלטה 1186, ורשות חדלה מגביית דמי היתר לפי החלטה זו. פסק דינו של ביהמ"ש לעניינים מנהליים: ביהמ"ש המחוזי לעניינים מנהליים קבע, כי בנסיבות המקרה אין לראות בהחלטות ממ"י ובפרשנותן פעולה של המשיבה כ"עוסק" אלא פעולה כרשות שלטונית, אשר מוציאה את רשות מגדרו של פרט 1 לתוספת השנייה לחוק. נומק, כי רשות פועלת בשני מישורים: במישור המנהלי ובמישור העסקי, כ"עוסק" כהגדרתו בחוק הגנת הצרכן.

 

♦ לאחר שביהמ"ש המחוזי הגיע למסקנה, כי אין לראות בהחלטות ממ"י ובפרשנותן בגדר פעולה של רשות כ"עוסק", אלא של רשות שלטונית, בחן ביהמ"ש את סעיף 9(ב) לחוק וקבע, כי הוא חל על הסיטואציה שבנדון: בהחלטה 1186 מיום 22.3.10 נקבע, כי היא מוגבלת בזמן, וביום 30.1.12 ניתנה החלטה חדשה, מס' 1245, שנכנסה לתוקפה ביום 14.3.12, אשר החליפה את ההסדר הקיים, וקבעה תנאים שונים בנוגע לתשלום דמי היתר ופטור מהם; בכך יש להוות "חדילה" של הרשות.

 

♦ המערערים ביקשו לצרף כראיות חדשות את תצהירו של מנהל תחום ביקורת חשבונות באגף הכספים ברשות. נטען, כי הראיות הנוספות מבססות את טענתם המרכזית של המערערים ואף מעצימות את טענת ההשתק השיפוטי.

 

 

♦ כב' הש' א' רובינשטיין, ביסוד ההכרעה האם עסקינן ב"עוסק" שני שיקולים: האחד, עניינו מהות הפעולה והאחר, תכליתו של חוק הגנת הצרכן. עם זאת, יתכנו גם מצבים דו-מהותיים, מקום שהרשות חובשת את שני כובעיה – הכובע השלטוני והכובע העסקי, ולפעולתה שני פנים. במקרים כאלה יש להידרש להתנהגותה תוך החלת שני סוגים של אמות מידה גם יחד. דמי היתר הם דמי חכירה מהוונים שגובה רשות כתשלום בעבור היתר שהיא נותנת לחוכר המבקש להפיק הנאה נוספת מן המקרקעין על זו שהיה זכאי לה לפי חוזה החכירה המקורי קודם למתן ההיתר. לרשות תפקידים המבטאים מטרות ציבוריות, חברתיות ולאומיות. בכך נבדלת היא מגוף מסחרי-פרטי מובהק שעיסוקו במכירת נכסים ובמתן שירותים, ולנגד עיניו אין לו אלא טובתו שלו. על פניהן ההחלטות שעניינן מתן פטור או הנחה, הן החלטות של מדיניות, המופנות כלפי כלל אוכלוסיית החוכרים בסקטור העירוני. ביסוד ההחלטות ניצבה על פני הדברים תכלית ציבורית ברורה.

ממבט שני ניתן ללמוד, כי להחלטות אלה אופי מעורב, עסקי-מסחרי ושלטוני בעת ובעונה אחת; על כן ההתבוננות בהן כוללות את שני ההיבטים – לא רק החלטות מיטיבות גרידא, אלא אף פעילות עסקית. תפיסת רשות עצמה את תפקידה בהקשר זה מעידה על כך. החלטת מדיניות אמורה להיות מופנית למספר לא מסוים של אנשים ועסקאות, היא בעלת השלכות רוחב ומתקבלת בגוף בעל כוח לקבוע מדיניות, ותקיפת ההחלטה צריכה ככלל להיעשות בבימ"ש העוסק במשפט המנהלי, מה שאין כן החלטה עסקית הסכמית, שסכסוכים לגביה צריך שיידונו בבימ"ש אזרחי.

 

♦ ביהמ"ש קבע, כי בנסיבות ענייננו, עפ"י אופי ההחלטות נראה, כי המדובר בשילוב בין שני כובעיה של הרשות, מזה בכובעה הכללי, כרשות שלטונית, עפ"י צורתה ותחולתה של ההחלטה, ומזה בתפקידה הפרטני בעסקאות כ"עוסק", והכף נוטה לזה האחרון. בנוסף לכך ספק אם ההחלטות שעניינן כאמור פטור או מתן הנחה מדמי היתר, כמו גם אופן יישומן, נכללים בגדרי פרט 11, והאם המדובר ב"מס, אגרה או תשלום חובה אחר". אכן, חוק תובענות ייצוגיות חל גם על המדינה. עם זאת, מצויות בו הוראות המבחינות בין הרשות לנתבעים אחרים לעניין הגשתה של תובענה ייצוגית וניהולה. סעיף 8(ב)(1) לחוק מקנה לביהמ"ש שיקול דעת שלא לאשר תובענה ייצוגית כנגד "המדינה, רשות מרשויותיה, רשות מקומית או תאגיד שהוקם עפ"י דין", אם עצם ניהול ההליך כתובענה ייצוגית עלול לגרום נזק חמור לציבור הנזקק לשירותיו של הנתבע או לציבור בכללותו לעומת התועלת הצפויה מניהולו בדרך זו לחברי הקבוצה ולציבור, ולא ניתן למנוע את הנזק בדרך של אישור בשינויים. רשות היא בת כלאיים של רשות ועוסק, ופן ה"עוסק" גבר; נכללת היא גם בגדרו של פרט 1 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות.

♦ הערעור התקבל. התיק יושב לביהמ"ש קמא לצורך בירור הבקשה לאישור תובענה ייצוגית לגופה.