♦ הליך הכופר הינו, ללא ספק אחד מן ההליכים הבודדים במערכת המס, המעוררים שאלות משפטיות מורכבות, אשר תשובות לגביהן – אין. הליך הכופר, בקליפת האגוז, הינו מוסד ייחודי לעבירות מס, ועבירות כלכליות נוספות, כגון חוק הפיקוח על המטבע, חוק היטלי סחר ועוד. מטרת הליך הכופר הינו המרת החשדות לביצוע עבירה כאמור בתשלום כספי. בעת האחרונה, לאור ביקורת ציבורית ואקדמית הולכת וגוברת, נעשו מספר פעולות על ידי הרשות, שמטרתן להביא ליתר שקיפות והפחתת העמימות בכל הקשור להליך הכופר. בין יתר הפעולות שנעשו – פרסום שיקולים מנחים בהטלת כופר בעבירות מס (ר' מיסים יח/6 (דצמבר 2004) א-100). בנוסף לכך, החל משנת 2006, מתפרסמות החלטות ועדת הכופר, אשר בהן ניתנת בתמצית מהות העבירה שנעברה, החלטת הוועדה – להטיל או להימנע מלהטיל כופר, וכן השיקולים העיקריים שהובילו לאותה החלטה, כל זאת, מבלי לציין את שם הנישום. אך גם לאחר ביצוע פעולות אלה, רב הנסתר על הגלוי בכל הקשור למערכת הטלת הכופר בישראל. במאמר זה אתייחס לשאלה אחת (מני רבות) אשר נותרה בלתי פתורה, הדנה בגורם המוסמך לפנות בבקשה להמרת חשדות בכופר.
♦ האם הסמכות לפנות לועדת הכופר קיימת לגורם החוקר את החשדות? נניח, שלאחר שנסתיימה חקירה בעניינו של נישום, מגיעה הרשות החוקרת למסקנה, כי האשם שדבק באותו נישום הוא קטן, או שבנסיבות, בתי המשפט היו מקלים בעונשו באופן משמעותי, ושמכל מקום, הטלת כופר במקרה הספציפי תחסוך זמן יקר למדינה (ודוק - אלו הם שיקולים לגיטימיים להמרת חשדות לביצוע עבירה בכופר כסף, ואין אנו נכנסים לשיקולים נוספים, שעלולים להשפיע על הרשות החוקרת להעדיף הטלת כופר על פני ניהול הליך פלילי). האם במקרה כזה רשאית הרשות החוקרת להגיש מטעמה בקשה להמרת החשדות בכופר כסף עבור אותו אדם?
♦ השאלה מיהו הגורם המוסמך לפנות בבקשה להמרת חשדות בכופר, אינה שאלה תיאורטית כלל ועיקר, אלא כזו שיכולה להיות לה השפעה במישורים שונים, כפי שניתן יהיה להיווכח להלן. יתרה מכך, במישור המעשי, קיים הבדל גישות בין מס הכנסה למע"מ. בעוד שבמס הכנסה, אין הגורם החוקר פונה מיוזמתו לועדת הכופר, הרי שברשויות מע"מ קיימים מקרים בהם הממונה האזורי המוסמך להטיל כופר על פי האצלת סמכויות, קובע שיוטל כופר על עוסק הנחשד בביצוע עבירות, מבלי שאותו עוסק פנה ביוזמתו לכך.
♦ מקריאת הוראות הדין, אנו מוצאים עצמנו בלא מענה ברור. סעיף 221 לפקודת מס הכנסה, קובע כדלקמן: "אדם שעבר עבירה לפי הסעיפים 220-215, רשאי המנהל, בהסכמתו של האדם, לקחת מידו כופר כסף..." סעיף 121 לחוק מע"מ אינו שונה במהותו מהור' סע' 221 לפקודה לעניין זה, וגם שם נרשם שדרושה הסכמתו של אדם לקחת מידו כופר כסף.לכאורה, בשני הסעיפים יש צורך בקבלת הסכמתו של האדם שעבר עבירה או שנחשד בביצועה, על מנת לקחת ממנו כופר כסף. פרשנות מילולית מלמדת, כי המחוקק לא נתן דעתו לעצם הפנייה בבקשה להטלת כופר, אלא אך ורק לתשלומו בפועל.
♦ מבחינה תכליתית, מחד גיסא, פנייה מטעם הרשות החוקרת לוועדת הכופר, יכולה להיות בעלת השלכות חיוביות על גורלו של הנישום, ובמיוחד משעסקינן בנישום, אשר אינו מודע ליכולתו לפנות בבקשה להמרת החשדות בכופר. בנוסף לכך, אין ספק, שלפנייה להטלת כופר מטעם הרשות החוקרת יכולה להיות השפעה חיובית על הוועדה להמיר חשדות בכופר.
♦ מאידך גיסא, ההשפעות השליליות העלולות להתקיים כתוצאה מפנייה עצמאית של הרשות החוקרת, חלות גם במישור הפלילי, אך לא רק, כפי שנראה להלן. במישור הפלילי – הרי שלמרות המלצת הרשות החוקרת להמיר את החשדות בכופר, עלולה ועדת הכופר, המורכבת, בנוסף לגורם החוקר, גם מגורמים נוספים ברשות, בעלי שיקול דעת עצמאי, לקבוע, כי אין מקום להמיר את החשדות בכופר. במקרה כזה, לכאורה, איבד הנישום את זכותו לטעון טענות בפני הועדה, ולהביא בפניה טענות נוספות שלא עמדו בפניה בפנייה הראשונה, וגם פנייה נוספת מטעם הנישום בעצמו לוועדה, נעשית לאחר שהוועדה הכריעה נגד הבקשה, דבר אשר מפחית את הסיכויים להיעתר לבקשתו. יתרה מכך, פנייה לכופר מטעם הרשות החוקרת, מבלי שלנישום יש יכולת לאמוד את סיכוייו בהליך שיפוטי (שכן באותו מועד טרם הוגש נגדו כתב אישום והוא טרם נחשף לחומר הראיות), פוגעת בשיקול דעתו, והוא עלול להסכים לשלם את הכופר גם מקום בו עדיף היה לו לנהל הליך משפטי. בעיה נוספת שעולה נוגעת להשפעת הטלת הכופר על עיסוקו של נישום ועל "גליון ההרשעות" שלו. על פניו, הניתוח המצוין שנעשה על ידי המלומדים ד"ר אבי וינרוט ועו"ד בועז אלדשטיין במאמרם "תשלום כופר כשיקול במינוי לכהונת דירקטור בתאגיד בנקאי", מיסים י/1 (פברואר 1996) עמ' א-34 מיסים י/1 (פברואר 1996), מביא למסקנה, שאין בהטלת כופר על נישום משום יכולת להביא לפגיעה בחופש העיסוק שלו. יחד עם זאת, מסקנתם המלומדת, לא קיבלה ביטוי בפסק דין חד משמעי, וייתכן, שבית המשפט יסבור, שיש בהטלת כופר משום "הרשעה" של הנישום בביצוע העבירות המיוחסות לו, וימנע ממנו לעסוק בעיסוק מסוים לאור זאת. בנוסף לכך, דבר לא מונע מהמדינה לטעון בהליך עתידי, כי על הנישום הוטל כופר בעבר, לצורך טיעונים לעונש.
♦ להטלת הכופר יש לכאורה משמעות גם במישור האזרחי, וזאת מקום בו ועדת הכופר החליטה לקבל את הבקשה, ולהטיל כופר על הנישום. במקרה כזה, על פי הוראות סעיף 147(א)(2) לפקודה, מקום בו הוטל על נישום כופר, רשאי המנהל לפתוח שנים "סגורות" ורואים את הנישום לעניין סעיף זה, כאילו הורשע בדין. במקרה כזה, עצם הטלת הכופר, בלא הסכמתו של הנישום, גורמת לו לנזק במישור האזרחי, שספק אם רצה בו (במאמר מוסגר אציין, כי בנושא זה קיימת מחלוקת, שכן אנו סבורים, שסעיף 147(א)(2) לפקודה מקנה סמכות לפתוח שנים סגורות בתוך שנה ממועד תשלום הכופר, ולא ממועד הטלת הכופר, ועל כן, לעצם הטלת הכופר אין משמעות לעניין יכולתו של המנהל לפתוח שומות, אך עמדת הרשות היא, כאמור, שונה).
♦ לסיכום, נראה, כי לאור החסרונות הרבים הטמונים בצעד כזה, כפי שהוסבר לעיל, נראה, שאין זה ראוי לאפשר לגורם החוקר לפנות בעצמו בבקשה להטלת כופר, ויש לאפשר לנישום לעשות זאת באופן עצמאי.