חשיבות ההבחנה של "מקצת הפעילות" במלכ"ר שלטוני / פרטי

♦ מדובר בערעור על החלטת המשיב לשנות סיווג המערערת, בכל הקשור לפעילותה באתר סילוק והטמנת הפסולת "דודאים", ממלכ"ר לעוסק. המערערת הינה מועצה אזורית המפעילה במסגרת פעילותיה המוניציפאליות אתר לסילוק ולהטמנת פסולת הידוע כ"אתר דודאים". בהיותה רשות מקומית מסווגת לצורך חוק מס ערך מוסף התשל"ו - 1975 (להלן "החוק") כ"מוסד ללא כוונת רווח". לטענת המשיב, פעילותה של המערערת באתר דודאים מהווה פעילות עסקית – מסחרית. פעילות זו מאפשרת למערערת להפיק באופן שיטתי רווחים נאים. על כן, המשיב הפעיל את סמכותו מכוח סעיף 58 לחוק ושינה את סיווגה ממלכ"ר לעוסק וזאת אך ורק ביחס לפעילותה באתר סילוק והטמנת הפסולת. המשיב תמך ראיותיו בנתונים המצביעים על הניהול העסקי והרווחי שמנהלת המערערת את אתר דודאים, בנפרד מפעילויותיה המוניציפאליות האחרות, על היתרון המסחרי שקם לה לעומת מתחרים בענף המטמנות בהיותה מסווגת כמלכ"ר לעומת המתחרים המסווגים כ"עוסקים" ועל האופי המסחרי-רווחי המבחין פעילות המערערת במטמנת דודאים לעומת פעילויותיה האחרות כרשות מוניציפאלית. המשיב תומך מסקנתו על הנפסק בפסק הדין בע"א 767/87 עמותת "בשערייך ירושלים" נ' מנהל מע"מ, פ"ד מד(4)800 אשר קבע ששה מבחנים לצורך אבחון פעילות שתסווג כ"עוסק" מתוך כלל פעילותו של גוף שהינו בכל שאר פעילויותיו - מלכ"ר.

 ♦ לטענת המערערת, בהיותה מלכ"ר "ציבורי" - דהיינו כזה המוגדר בחלופה הראשונה להגדרת מלכ"ר - אין מקום כלל להפעלת סמכות המנהל לבודד פעילות מפעילויותיה, הנמנות עפ"י דין, מסיווגה הכולל כמלכ"ר. סמכות ה"בידול" של המנהל עפ"י סעיף 58 קיימת לטענתה לגבי מלכ"רים המוגדרים ככאלה עפ"י החלופות השנייה והשלישית להגדרת מלכ"ר שבסעיף 1 לחוק. לטענת המערערת, המלכ"ר "הציבורי" - לאמור, המדינה או רשות מקומית, יוותר בסיווגו כמלכ"ר בכל פעילות שיעסוק בה במסגרת מימוש חובותיו וסמכויותיו עפ"י דין. לחילופין טוענת המערערת, אם סמכות שינוי הסיווג חלה גם על המלכ"ר ה"ציבורי" (ולענייננו - "רשות מקומית") הרי שגם בכל הקשור לפעילותה במטמנת דודאים עומדת פעילות זו במבחני המלכ"ר שנקבעו בהלכת "בשערייך ירושלים" ואינה באה מכוח אותם המבחנים בשערי ה"עוסק".

♦ ביהמ"ש אינו מקבל טענת המערערת בהקשר של סמכות שינוי הסיווג הקנויה למנהל בסעיף 58 לחוק, זאת הואיל ומירב האינדיקציות והמבחנים ביחס לפעילות המערערת במטמנת דודאים מצביעים על כך ש"מהותה קרובה יותר" לסיווגה"עוסק". העובדה, כי המערערת מפעילה את המטמנה באמצעות קבלן משנה באופן בו הוא נושא במלוא עלויות ההפעלה ואילו התמורה המשולמת לו הינה נגזרת באחוזים (או בסכומים נקובים) מהמחיר שמשלמים למערערת לקוחות המטמנה מראה כי מדובר בפעילות נפרדת מפעילותה המוניציפאלית האחרת של המערערת, המאופיינת בהגדרתה ההסכמית והתפעולית כאופרציה עסקית למטרת רווח. שיעור הרווח התפעולי של המערערת, בהפעלת המטמנה, נע בין 20% ל-52%. מכלול הראיות מצביע על הפעלה מטמנת דודאים במגמת רווח תפעולי ניכר. המערערת קולטת באתר דודאים פסולת המובאת אליה גם ממספר לקוחות שאינם רשויות מקומיות מאזור הדרום, לקוחות שעליהם נאבקות מטמנות אחרות שאינן בבעלות רשויות מוניציפאליות - והמסווגות כ"עוסק". סיווגה של המערערת כמלכ"ר מקנה לה אפוא יתרון מסחרי על פני מתחרותיה שאינן מסווגות כמלכ"ר. השאלה שנותרה בפני ביהמ"ש הנכבד, והיא זו אשר קבעה מה תהיה ההחלטה בנושא, הינה דין שינוי סיווג של "מקצת פעילויות עמותה" כדין שינוי סיווג של "מקצת פעילויות המדינה, רשות מקומית או איגוד ערים"? לשיטת ביהמ"ש הנכבד, עיקר ההבחנה הנדרשת בין המלכ"ר השלטוני למלכ"ר הפרטי, הינה בשני אלמנטים המבחינים ביניהם לענין אותה "מקצת הפעילות". הראשון, ככל ש"מקצת הפעילות" של המלכ"ר השלטוני מצויה בד' אמות של ביצוע סמכויותיו וחובותיו ע"פ דין תהיה מהותו קרובה יותר למלכ"ריותו השלטונית. השני, ככל שירבו הממשקים בין מסגרת פעילותו השלטונית של המלכ"ר (השלטוני) לבין "מקצת הפעילות" האחרת - גם בכך סממן למהות הקרובה יותר של אותה "מקצת פעילות" למלכ"ריותו השלטונית. ומהצד השני, ככל ש"מקצת הפעילות" אינה מצויה בד' אמות של ביצוע הסמכויות והחובות על פי דין וככל שיתמעטו הממשקים בין אותה "מקצת הפעילות" לבין מסגרת וארגון פעילותו השלטונית כן יתכן ומהות אותה "מקצת הפעילות" תגלוש לעבר סיווג "העוסק". באיזון הכולל, נראה בעיני ביהמ"ש הנכבד כי פעילותה של הרשות המקומית דנן (המערערת) במטמנת דודאים נותרת בסיווג המלכ"ר ולא הייתה הצדקה לשינוי הסיווג נשוא ערעור זה.

♦ הערעור נתקבל.